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                                                   臺灣「參與」論述納入體制的異化

                                                                                                              柯一青[1]

        Ko Yii-Ching1 

E-mail:kegreen@seed.net.tw

摘 要

戰後臺灣政府雖已撥接到西方民眾參與(Public Participation.)的論述，卻因整體政經環境的戒嚴並無實際執行的契機。八○、九○年代威權鬆動，政治與經濟權利的重組，就經濟、捨環境的社會結構(Social Structure)改變造就參與論述再生的環境，自主的民眾在新威權的納入體制的領導下，產生了論述的異化。參與政策無法完全落實主要受到臺灣根深蒂固的科層制度的影響，公部門總是以高高在上的立場，掌控著各項政策的決策權，往往是以「經濟發展取向」(City Development Incentive Approach)及「美學取向」(Artistic Approach)，而忽略了民眾的真正需求，雖在許多政策面加入「民眾參與」機制，卻常淪為「民眾背書」，漸漸演變成為一種告知(Informing)形式上的「參加」而非「參與」，本文擬分析參與論述納入政府體制內的異化，並提出檢討與建議。

關鍵字:民眾參與、社會結構、經濟發展取向、美學取向、告知

                                                          The Theory of “Participation” in Taiwan: the Incorporation of Alienation in the System

Abstract

Though the Taiwanese government was exposed to the Western theory of public participation after WWII, implementation of martial law in the overall political and economic environment did not provide any opportunities for practical execution. As authoritarian power relaxed in the 1980s and 1990s, political and economic rights were reformed. Changes in social structure focused more upon economics, rather than environment, and an setting for participatory input was created. The independent public developed alienated opinions under the leadership of the participatory system the new authority provided. The primary reason that participatory policies could not be executed entirely could be attributed to Taiwan’s deep-rooted bureaucratic system. Public departments always controlled decision-making power from a superior position, often making decisions from a city development incentive approach or artistic approach while overlooking the actual needs of the public. Though public participation mechanisms were added to many policies, this often became a mere way to indicate public support and gradually evolved into participation via informing, rather than taking part. This paper aims to analyze the alienation that has been incorporated into government systems and propose reflections and suggestions.

Key words: Public Participation, Social Structure, City Development Incentive Approach, Artistic Approach, Informing

一、         前言-戰後臺灣參與論述的初現

戰後臺灣在經濟上是傳統的農業社會，政治上則是威權體制壓抑下的社會，後雖以「以農養工」再至「由農轉工」的政策造成部份城鄉移民及家庭結構的變化，但國家機器仍掌控著主導權，在此狀況下，民眾發表意見的活動皆難以發揚光大。有關「民眾參與」相關名詞最早出現於「社區發展」這個理念[2]，聯合國社會事務局於1955年出版之「社會進步經由社區發展」（Social Progress Through Community Development）之文件後才風行於世，此文獻對社區發展的解釋如下:「是一種過程，即人民以自己的努力，與政府當局的配合一致，去改善社區的經濟、社會與文化環境。在此過程中，包括兩種基本要素，一為是由人民自己參加及創造，以努力改善其生活水準。二為政府以技術協助或其他服務，助其促進發揮更有效的自覺、自動、自發及自治」。在當時政府主要為接受當時擔任聯合國亞經會社區發展顧問張鴻鈞的提倡，惟身為世界邊陲的臺灣(中華民國)雖號稱實施地方自治，但僅侷限於形式上的民權選舉，當時中華民國尚未退出聯合國，必須積極服膺於美國乃至西方自由陣營的意識形態[3]，且經費由聯合國支援，臺灣自應爭取是項資源。但在當時威權統治的環境下並不可能讓人民有自主性決策的機會[4]。當時政府將利比特（R.Lippit）的「動」解釋為「動員」，社區居民的自動、自助、自發及自立(治)變成「配合」，甚至將社區發展解釋為反共致勝的利器，並指出各國推動社區發展，目的再求民權主義及民生主義之實現，使經濟發展、民生康樂促進社會的進步，共產主義及無從滲透，除此社區發展還是民國以來從根本救國工作之延續，是採用更新的方法實現孫中山之大同社會理想[5]。此時期社區發展政策完全操控在於國家，人民只有配合與接受，民眾對公共建設及事務並無實際參與及決策的權利，當時的政權得以藉由社區發展為藉口建立本土性組織以穩定政治結構，這也就是社區形式得以演化的動力，無論是「國民義務勞動」或「基層民生建設」，均以公共工程為工作重點，主要仍以政府為推動的主體，以實質的公共建設為工作重點（黃順興,2000）。從1947年將國民義務勞動列入臺灣省施政中心工作開始，至1991年第三次修訂社區發展工作綱要為止的半世紀期間。就時間而言，可分為國民義務勞動（1947-1976）、基層民生建設(1955-1965)、與後續的社區發展(1965-1991)三個時期（謝慶達,1995）。

簡言之，八○、九○年代以前所執行的社區發展中的民眾參與，屬於威權體制下的假參與，在農業社會尚可被接受，但面對社會空間的轉變已無法符合民眾的要求了，雖為如此該時期之發展型態卻成為後續社造民眾自主參與運動出現之濫觴。

二、八○、九○年代社區營造引領下的民眾自主參與

原本「社區發展」的型態的「參與」政策在八○、九○年代臺灣社會空間受到全球化的衝擊及政治上威權統治瓦解及新威權的操作後，發生重大轉變。政治上因冷戰結束美國對臺政策開始改變，美國不再支持臺灣為中國唯一代表，政權在現實上越來越難維持，必須要有新的資源來維持其統治的正當性，一般認為中華文化復興運動即為其新的施力點，事實上隱藏在後的仍為「中原沙文主義」（龍應台,2003）。社區發展的精神倫理建設即是當時推動中華文化復興運動的一環（許水德,1986）。經濟上則於1974年推動十大建設，目的為了解決成長的問題，後再招攬臺籍青年進入官僚系統，藉以擴大其統治的民意基礎，然而這一切卻仍無法解決日常生活與理念上的差距，政府再也無法以社區服務的概念來處理社區事務及政治利益所造成的社會矛盾以及全球化造成的經濟衝擊，造成八○、九○年代各種類型的社會抗議及社區保衛的「社區自主營造」的出現。社會空間轉變後，以鄰里為範圍而產生的抗爭動員開始增多，這些抗爭以鄰里為單元，借助居民日常生活的網絡來動員鄰里團體參與抗爭活動，以達到環境改造的目標。鄰里動員的訴求已不是抽象的意識型態或激進的政治問題，訴求的重點在於鄰里範圍內的公共設施與都市環境品質（郁道玲,1994）。在此時的居民經過大量的城鄉移民及家庭結構變化後，對居住環境的關注顯著提高，新的地方意識逐漸興起。因為都市發展未做成長管理(growth management)及考量環境容受力(Carrying Capacity)，造成都市土地使用過當，許多團體起而抗議地方政府與投機建商以黑箱作業方式進行不當開發，而將環境外部成本轉嫁居民造成生活環境水準降低。例如1988年臺北市慶城街居民反對臺電興建變電所，1989無住屋者團結聯盟抗議國家住宅政策，1990年南港山豬窟居民反對興建垃圾掩埋場，1993年芝山岩居民反對興建加油站等等[6]。在此時原本以社區福利服務建設為主的社區參與政策已無法滿足民眾，取而代之為另一種型態的民眾自主參與形式，也就是都市社區運動興起。主要是因為長期以來以經濟發展為主導的意識型態而導致了國家對區域及都市的忽視，進而加深了臺灣日益深化的都市與區域危機，這些抗爭運動造就了新的生活與地域的意識（黃順興,2000）。

綜上所述，在長期威權統治下，政治經濟各方面的轉變造成了臺灣社會的疏離及分裂，在此情形下藍綠的政治分歧、貧富及城鄉差距的加大，原本社區發展形式逐漸改變以社會自主運動為主體的社造，成為對抗全球化、保持地方文化及處理新威權操作產生的地方分裂的利器，人民要求改變的力量造成了自主參與社造的崛起，政府對經濟政治控制力漸失，在此社會空間轉變下，原本以社會福利建設為主的社區發展中的形式參與已無法符合民眾的需求。

然而在威權政治瓦解，接連而來的是另一種新威權政權，經濟上北臺（城市）快速的興起，南臺（鄉村）漸漸衰敗。在這種社會環境下，原本政府主導的社會福利建設已得不到民眾的支持，其中文史工作團隊在社區自主運動中具有一定的重要性[7]，此時地方團體以社會運動的形式改變原本以社會勞動及服務的社區發展，已成功掌主導權。一直到1989年9月28日無住屋團結組織百對佳偶的活動中，在小市民苦中作樂的嘉年華喜氣對比之中，在市民對居住的社會權利的意識覺醒之嘲諷式抗議之中，在1990年三月學運稚嫩的姿態中以知識份子的理想連結底層聲音之時…，國家的父權威權才逐漸被軟化，才退去永恆與威嚴文化神話的外衣(夏鑄九,1989)。九○年野百合學運主要訴求，大學生提出解散國民大會、廢除臨時條款、召開國是會議及訂定政經改革時間表等建構民主制度訴求，學生團體在「大中至正」牌樓牆邊，發起絕食抗爭的運動，當時主要訴求是「停止政爭，和平救國」。傳原本政府有意有鎮暴，當時總統李登輝緊急下令撤回，並立即召開應變會議，當時的教育部長毛高文帶來李登輝的親筆函，李登輝釋出善意，下令警方不得驅離靜坐學生。 幾天之後，終於得到李登輝總統正面回應，李登輝會見學生代表，聆聽知識分子的訴求，回應學子們的訴求與改革方案，終於在1990年3月22日，結束歷時150個小時的抗爭。從此可知當時國家機器已無法再用威權鎮壓方式處理反對意見，自主參與的社會運動所產生的團體已掌握了民意及主導權。

綜上所述，八○、九○年代以前臺灣所施行的「社區發展」，雖未有真正的民眾參與，但在政治威權的農業社會中並未發生大問題。八○、九○年代臺灣面對政治經濟及社會結構的改變，民眾自主團體以社會運動給予參與論述新的意義。

三、政府推動之參與實踐方法論

在八○、九○年代民眾自主參與社會運動的形式給予政府及大的壓力，新威權政府塑造新的臺灣論述，並以社區總體營造政策宣傳重視民眾參與，然而社造的出現，人是主要的單元，人的參與才能使社造的活動更有意義。美國的社區運動組織高手阿林斯基說：人只要覺得自己沒有力量去改變壞的情況，他就不會去想它；相反的，人一旦組織起來有了改變現況的力量，那麼一旦要去改變事情了，他們就會去想、去問怎樣做才能改變事情。從這裡我們可以清楚看到動員和組織的相互作用，動員了才能形成組織，有組織了會有更大的力量，就能更有效的動員。在政府主導的「社區總體營造」論述提出後不久部分團體看到了民眾參與的重要性，期望以參與式社區設計來改變科層制引領下的各種政策。

相應於各種社會運動做為公民社會的浮現的表徵，社區認同與社區亦參與成為另一項歷史性的關鍵作用(夏鑄九,1999)。Wells 與 Brandon(1993) 定義居民參與(Local- Participation)，是指「賦權 (Empowerment)」給當地居民去行使參與的權利。Bagnall（1989）將成人參與社區教育活動的形式分成三種類型：（1）出席（Presence） （2）涉入（Involvement） （3）控制（Control）。施教裕(1997)對「社區參與」的定義為：乃在於有目標、組織和行動導向的過程和投入，尤其是在某特定地理區域內，結合社區成員以及有共同利益的相關組織團體，藉以凝聚社區意識和提高社區生產力，以及提昇社區成員生活品質，或設法解決社區的各種困難和問題。另外有許多對參與的解釋，主要學者為Irland、Arnstein及Eidsvik三位，Irland在1975年將包含民眾參與的計畫歸為七種:為(1)告知(Informing)，係執政者指將計畫以不同方式告知民眾，民眾參與的管道為單向性，這也是一種最基本的參與形式、(2)通告並徵詢(Informing and Feed Back)，計畫參與時利用公聽會或討論會聽取人民意見，在進行規劃民眾意見並未進入決策之核心、(3)協調(Coordination)，指計畫過程中規劃者廣泛聽取各方意見在進行規劃、(4)居間(Coordination Catalyst)，指規劃過程中規劃者的角色僅在協調各團體減少摩擦、(5)辯護式計畫(Advocacy Planning)，指規劃者在規劃時為某一團體之代表，為其發言爭取、(6)仲裁(Arbitraive Planning)，規劃者對民眾意見及公部門意見作一裁判、(7)複式計畫(Plural Planning)，所有單位均提出相關計畫，而規劃出一種能包容的計畫等。一般而言，現今政府所提出的參與政策大概只在通告並徵詢及協調階段，實際的民眾參與有限。

表 3- 1 民眾參與方式表

資料來源:整理自94年臺北縣社區規劃師培訓資料

最常被臺灣各界引用的是1969年Arnstein提出的民眾參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)，其將參與分為八個層次，一般以達到完全參與的目標。社區參與的操作模式可追溯至六○年代歐洲或美國市中心的再發展案(維吉尼亞洲的羅諾克Roanoke更新案)、自助住宅計畫、農村更新等，主要的社區特徵是這些人是這個社區環境的居住者及使用者，也就是解放空間建構的權力給空間使用者。根據Arnstein民眾參與階梯表來看，臺灣的社造為本位的規劃，強調配合市民的需要，為市民而規劃。民眾參與都市規劃的方式一般有三種，民意調查、目標與政策的討論以及公聽會的舉辦。從這三種對於民眾參與的探討，我們不難發現臺灣地區現階段推動民眾參與的問題主要在於對「參與」(Participation)這個概念的內在意義與外在形式的紛亂不清，以致於只能接觸到的大多是Arnstein 民眾參與階梯表中的「象徵性」的民眾參與，尚未達到所謂的「完全參與」的階段(張梅英,2007)。而1978年Eidsvik提出的五種參與模式有下列五種：

1、通告模式（Information Model）:此模式一般係指由政府做決定後，在通知民眾遵行，為傳統上最常使用之方法，民眾幾乎沒有參與之程度與機會可言，在威權時代常以公告告知民眾，由於並無發表意見的機會，漸成無意義的看板，鮮少人注意。

2、說服模式（Persuasion Model）:是由政府直接進行計畫，民眾不參與計畫，計畫完成後再說服民眾接受並認定該計畫是正確可行的，臺灣在威權後期常以說明會的方式來呈現，通常均已成定局說明會仍具告知的意義。

3、諮商模式（Consulation Model）:規劃單位先定規劃主題，再徵詢民眾意見而做決定。民眾參與的程度較前述二者強烈明顯，並於計畫政策較具影響力，制式化社造常排廻在說明模式及諮商模式之間。

4、合夥模式（Partnership Model）:政府機構先說明計畫性質和工作範圍內必須遵行與法律相關限制，在徵詢民眾的意見與合作，是一種公、私部門較能互相學習的方式，其精神類似現行的BOT案件。

5、人民控制模式（Citizen Control Model）:由民眾做決定並完成計畫之擬定，再交由政府執行，這個模式是國外社造實踐常使用的模式，在臺灣，任何計畫尚無法免除政府審查這一關。

表 3-2 臺灣引用之Eidsvik民眾參與計畫之模式歸類表

資料來源:整理自2005,94年臺北縣社區規劃師培訓資料

Eidsvik及Arnstein之歸類方式相當接近，而人民控制模式(Citizen Control Model)為人民決策交由政府執行，為國外最常運用之規劃。在臺灣制式社造體制下，環境規劃設計的操作取向，往往傾向於「經濟發展取向（City Development Incentive Approach）」及「美學取向（Artistic Approach）」，主要試著教導成就設計者的美學偏執或等向環境機能達成最大經濟效益得取向。在這樣的意識型態下，規劃設計的專業知識被無節制地放大，民眾反倒成為應被敎導如何生活及使用空間的中性動物，這樣的參與方式並無實質的意義。公部門本身的環境經理能力、從結構性到實質分工本就支離破碎這也使得規劃師的設置功能形同樣板，由下而上，其實幾乎僅止於形式，環境的決策大抵仍然是官僚體系的控制[8]，許多實踐問題因此而出現(柯一青,2007)。

圖 3-1 Arnstein, 1969參與階梯圖

資料來源：整理自2005,94年臺北縣社區規劃師培訓資料

在新威權初期參與論述並非重視的一環，一般公眾參與多只做到涉入階段，甚至許多案例仍只在告知(Informing)階段，造成施作後效果不彰，一般認為社造除未落實參與外，有些專業者仍會因避免麻煩而對民眾(民代)意見照單全收，部分案件執行亦有各自堅持溝通不良情形，文史工作室/團體vs社區發展協會、村里辦公室，專業工作團體(精英)vs草根，再加上部分案例設計與參與過程分化，參與跟社區設計各不相關，使社區總體營造失去原意。執政者得知初期施作的社造並無法得到許多人民的認同，面對專業者的質疑執政者必須有所回應及改善，故將參與論述納入社區營造之重點，並邀相關團體擬定「參與式社區設計技術手冊」，依其程序來看，將整個規劃分成地方參與、主辦團隊及支援團體，各團隊有其所應負責之工作，仍維持科層制的提案方式，只是強調「由下而上」的方式來表現對民眾的尊重。

               圖 3-2   社區參與式設計相關主體圖

                資料來源：2002,參與式社區設計技術手冊

參與論述在這時期發展到極致，國土計畫法草案及公共藝術設置辦法等亦將民眾參與機制的建立納入法規規劃中，臺灣在特殊的社會結構及政治結構下民眾對生活環境的參與感原本就較歐美、日本等國家來的低，分析「參與式設計」的實踐與執行，常出現了以下一些問題:

1、公聽會、說明會=參與

流於形式的公聽會及做設計說明的說明會，參與變參加，社區工作者變成補位的配角[9]。

2、民眾參與變成民代參與

多邀請地方著名人士、民代及里長提出願景，對後續設計進行背書，常易造成政治力介入及利益掛勾[10]。

3、          訪談=參與

多流於問卷抽樣訪談加上文史(田野)調查，再由簡化的分析結論歸納出設計結果，來強化設計的合理性，造成沉溺於部分事務未深刻發堀地方特色。

4、遊戲=參與

常變成動員社區的動力的遊戲，然而遊戲的實質意義並未被居民所了解，甚至於是為贈品而參加，實踐形同民間賣藥的手法。

5、          統計=參與

常以民粹的手段決定片面需求或以依估計統計百分比高低決定設計方向，多以統計學估計的原理加上檢定的驗證來加強設計的合理性，並未深刻分析社區需要及最佳方式。

6、          活動=參與

常淪為舉辦活動造勢的動員，活動本身又常與社區關聯性低[11]。

7、          政府官員自己不參與

許多參與事項舉辦在平常時間民眾多無法配合，或辦在假日政府官員參加性低，參加官員甚至以上級長官姿態前來致詞，無法脫離官僚形象。

8、          執行率>參與

配合政府預算執行率，未充分溝通即草率完成，成為消耗預算的無意義政策。

9、          參與≠永續

部分案例於規劃完成有初步成果，唯缺乏移交能力，專業者離開後一切回歸原點。

在美國，民間教會自治組織在社會通常可以扮演一定的角色，在社會急遽變動，社區組成缺乏穩定的臺灣都會，在部分社運組織被收編制度化後，臺灣的社造在太多政治力介入其中的結果，規劃設計的過程往往並非重點，政府仍掌控著品質好壞的認定，作與否的決定，相形之下專業設計者意見並非完全受執政者尊重更何況是地方基層的聲音，多僅考量地方社造的過程中獲得適當的利益，當地居民參與的角色也僅在導覽解說的解說員或志工。在臺灣「由下而上」成為神主牌，由下而上並非為社造唯一的方式[12]，所謂參與論述在臺灣推行時已產生異化，對制度化的社造並未有任何實質的幫助，而臺北市甚至訂定社區參與實施辦法，訂定提出之相關條件，社區參與跟提出建照申請似乎大同小異，再加上評鑑制度下的需求vs成就，參與論述納入臺灣論述內完全成為另一種事，「民眾參與」卻變成了「民眾背書」，政府卻在形式上的民眾參與一再宣傳，塑造著參與=民主的假象。

四、檢討及結論

民眾参與為民主國家相當重視的一環，臺灣在特殊政經發展下，撥接國外的論述卻常變了調」。實際實踐的結果「民眾參與」一方面被認同是提供民間部門力量，又是協助政府落實政策價值的重要一環，另一方面卻被視為不夠專業、無法參與決策的非理性角色，整體來說價值觀停留在「專家政治」的時代─「依賴專家學者或科技官僚提供理性、科學的政策評估，以供政治菁英作決策的運作模式。民眾參與多是座談會型態所出現，也多只是行政程序裡的一個步驟。以目前臺灣盛行的大型節慶活動舉辦為例，由政府委託「專業」單位選擇一個大型廣場辦一個大型節慶活動，然後號招民眾前去「參與」，這樣的模式無形中已經限制了參與的地點。從前如果是過元宵節，其實臺灣各地到晚上都可以看到有人在提燈籠，也許大部分家庭也都在門前掛一個燈籠，這是全臺灣的節慶，現在元宵節必須要在特別的區塊才能感受到特別的節氣，這是兩個不一樣的感受。這就是在科層制下無法作好的事，相關社區營造的提案該如何設計？最後的決定權還是在政府。事實上任何公共事務沒有利害關係人的參與,都是算假的民眾參與，政府要做到尊重地方，依民眾的願景及空間想像為藍圖，邀集民眾設計，重點是需要有移交的能力，讓社區得以永續經營。

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[8]社區發展協會都真正“由下而上”嗎?多數村里都是地方各級政府官員為保住官位而遊說組成的，還不是伸手等著向上級政府要經費：如節慶吃喝玩樂等活動，來消耗政府預算！這樣對社區營造有何意處？(http://blog.roodo.com/upupph/archives/4708915-comment.xml,2007)